Realizada há 28 anos, a venda de 12 empresas do Sistema Telebrás por R$ 22,057 bilhões encerrou o monopólio estatal, atraiu grupos internacionais e acelerou a transformação do telefone celular em produto de massa
O processo modernizou as redes e multiplicou os acessos, mas também concentrou mercados, reduziu empregos, ampliou a dependência tecnológica e não dispensou o financiamento nem a presença estratégica do Estado.
Na manhã de 29 de julho de 1998, os olhos do mercado financeiro internacional estavam voltados para a Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. Em uma sequência de 12 disputas, o governo federal transferiu ao setor privado o controle das companhias formadas a partir da divisão do Sistema Telebrás, responsável pela maior parte da telefonia brasileira. A operação arrecadou R$ 22,057 bilhões, o equivalente a aproximadamente US$ 19 bilhões na cotação daquele período, e produziu um ágio médio de 63,76% sobre os preços mínimos definidos para os lotes.
O tamanho da operação, a presença de grupos estrangeiros e a importância estratégica das empresas fizeram com que o evento fosse tratado desde aquela época como “o leilão do século”. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, responsável pela estruturação da desestatização, classificou a transação como a maior venda de um bloco de controle realizada até então no mundo. Mais do que uma arrecadação extraordinária, o leilão transferiu para novos controladores uma infraestrutura que determinaria como brasileiros trabalhariam, consumiriam, fariam negócios e se comunicariam nas décadas seguintes.
A privatização não inventou o telefone celular no Brasil. Os primeiros sistemas móveis já estavam em funcionamento desde o início da década de 1990, e a própria Telebrás havia conduzido investimentos, pesquisas e contratações para introduzir a tecnologia. O que o leilão fez foi alterar radicalmente a escala, a velocidade e a estrutura financeira dessa expansão.
O celular que hoje serve para realizar pagamentos, acessar bancos, estudar, trabalhar, pedir transporte, acompanhar notícias e manter empresas em operação deve parte importante de sua presença massiva à reorganização iniciada em 1998. A mudança de controle abriu caminho para aportes de capital, competição entre operadoras, expansão dos planos pré-pagos, novas licenças, importação acelerada de equipamentos e implantação de redes em ritmo que o antigo modelo estatal já não conseguia sustentar.
Essa transformação, porém, não pode ser contada como uma história simples de triunfo privado sobre ineficiência pública. O sistema vendido havia sido construído durante décadas com capital estatal, pesquisa nacional e recursos cobrados dos próprios usuários. Nos anos anteriores ao leilão, a Telebrás registrou investimentos recordes e já ampliava sua rede móvel. Depois da privatização, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social continuou financiando parte relevante dos investimentos das novas empresas.
O resultado foi um modelo mais complexo do que a oposição entre Estado e mercado sugere. O capital privado passou a controlar a operação e a capturar o retorno dos mercados mais rentáveis. O Estado permaneceu como regulador, financiador, formulador de políticas de universalização e operador de infraestrutura em localidades nas quais o investimento não se paga apenas com a receita dos consumidores.
Vinte e oito anos depois, a privatização da Telebrás continua sendo um dos acontecimentos econômicos mais influentes da história recente do país. Ela explica uma parte decisiva da expansão das comunicações, mas também ajuda a entender por que o Brasil possui centenas de milhões de linhas móveis e, ao mesmo tempo, ainda depende de fundos públicos, obrigações regulatórias e de uma empresa estatal para conectar escolas, unidades de saúde, fronteiras e comunidades remotas.
Antes do leilão, a Telebrás unificou um sistema fragmentado
A história que culminou no leilão de 1998 começou muito antes. Até a década de 1960, o sistema brasileiro de telecomunicações era formado por centenas de operadoras locais, com padrões técnicos diferentes, baixa integração e grande concentração dos serviços nas áreas urbanas mais ricas.
O Código Brasileiro de Telecomunicações, aprovado em 1962, estabeleceu as bases para uma política nacional no setor. Dez anos depois, a Lei nº 5.792, de 11 de julho de 1972, autorizou a criação da Telecomunicações Brasileiras S.A., a Telebrás. A companhia passou a funcionar como holding de um sistema formado por operadoras estaduais e pela Empresa Brasileira de Telecomunicações, a Embratel, responsável pelas comunicações de longa distância.
O modelo permitiu integrar redes, padronizar equipamentos e levar telefonia a todos os municípios brasileiros. Em meados da década de 1990, o Sistema Telebrás reunia 27 operadoras estaduais, além da Embratel, e havia consolidado uma rede nacional que conectava regiões até então isoladas.
A estatal também desempenhou um papel de política industrial. Em 1976, criou o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações, o CPqD, instalado em Campinas. O centro desenvolveu tecnologias de transmissão, centrais digitais, fibras ópticas e sistemas de comutação, transferindo conhecimento para fabricantes brasileiros.
Relatórios históricos mostram que, no fim da década de 1980, dezenas de indústrias nacionais mantinham contratos de transferência tecnológica com o sistema. Em 1988, havia 65 contratos relacionados a produtos e processos desenvolvidos com participação do CPqD e de empresas brasileiras. A Telebrás não era apenas uma compradora de equipamentos: funcionava como coordenadora de pesquisa, encomendas e desenvolvimento industrial.
O sistema apresentou avanços, mas enfrentou limitações financeiras e administrativas. As tarifas eram controladas como instrumento de combate à inflação, os investimentos dependiam do orçamento público e parte das receitas era retida pelo governo. A capacidade de expansão tornou-se insuficiente diante da urbanização, do crescimento da economia e da demanda por novos serviços.
O resultado era uma telefonia marcada pela escassez. Conseguir uma linha fixa podia exigir longa espera e participação em planos de autofinanciamento. O assinante frequentemente adquiria ações da empresa telefônica como parte da contratação. Como o número de linhas era limitado, o direito de uso do telefone adquiriu valor patrimonial e podia ser negociado no mercado.
Esse modelo ajudou a financiar a expansão da rede, mas excluiu famílias sem capacidade de desembolsar valores elevados. O telefone era simultaneamente serviço público, investimento financeiro e símbolo de posição econômica.
O celular brasileiro nasceu dentro do sistema estatal
A associação direta entre privatização e nascimento da telefonia móvel apaga uma parte relevante da história. O celular já existia no Brasil antes do leilão, e sua implantação começou dentro do Sistema Telebrás.
No fim da década de 1980, a estatal realizava estudos e contratações para implantar redes móveis em Brasília, no Rio de Janeiro e em São Paulo. Os projetos iniciais previam dezenas de milhares de terminais, uma escala pequena diante do mercado atual, mas representavam uma mudança tecnológica profunda.
O Rio de Janeiro tornou-se, em 1990, a primeira cidade brasileira a receber comercialmente o serviço de telefonia móvel. Brasília veio em seguida, em 1991. Os aparelhos eram grandes, caros e destinados principalmente a executivos, empresas e consumidores de alta renda. As redes analógicas ofereciam cobertura limitada e cobravam tarifas elevadas.
A expansão, contudo, já estava em curso. Em 1993, o Sistema Telebrás registrava 250.522 terminais celulares. Em 1995, o número de terminais móveis instalados havia superado 1,5 milhão, crescimento de 112% em relação ao ano anterior. No mesmo período, o sistema possuía aproximadamente 13,3 milhões de terminais fixos e 366 mil telefones públicos.
Em 1997, o último ano completo antes da privatização, a Telebrás realizou investimentos de R$ 7,6 bilhões, então o maior volume de sua história. O valor superou em 11,8% o registrado no ano anterior. A companhia também informou lucro líquido consolidado de R$ 3,9 bilhões e continuava digitalizando as redes móveis.
Esses números impedem duas simplificações. A primeira é a afirmação de que a telefonia celular teria surgido apenas depois da privatização. A segunda é a ideia de que o Sistema Telebrás estava completamente paralisado ou incapaz de investir quando foi vendido.
O problema central não era a inexistência de tecnologia ou conhecimento. Era a dificuldade de ampliar rapidamente a escala em um país continental, com demanda reprimida, restrições fiscais e um modelo institucional que subordinava a expansão das redes às decisões orçamentárias e políticas do governo.
A privatização não criou o celular brasileiro. Ela transformou uma tecnologia que já existia, mas atendia a uma minoria, em um mercado de massa.
A abertura começou três anos antes da venda
O leilão de 1998 foi a etapa mais visível de uma reforma iniciada em 1995. Naquele ano, a Emenda Constitucional nº 8 alterou o artigo 21 da Constituição e eliminou a exigência de que os serviços de telecomunicações fossem explorados exclusivamente por empresas sob controle estatal.
A mudança autorizou a União a prestar os serviços diretamente ou por meio de concessão, permissão e autorização. Sem a emenda, a transferência do Sistema Telebrás para grupos privados não teria base constitucional.
Em 1996, a chamada Lei Mínima das Telecomunicações disciplinou serviços considerados prioritários para a abertura, como telefonia móvel, transmissão por satélite e serviços de valor adicionado. A norma permitiu a licitação da Banda B da telefonia celular, criando concorrentes privados para as operadoras móveis controladas pelo Sistema Telebrás.
A estrutura definitiva veio com a Lei Geral de Telecomunicações, sancionada em 16 de julho de 1997. A legislação reorganizou o setor, estabeleceu princípios de competição e universalização e criou a Agência Nacional de Telecomunicações, a Anatel.
A Anatel recebeu autonomia administrativa, poder regulatório e atribuições para fiscalizar empresas, administrar frequências, controlar tarifas do regime público e aplicar sanções. A criação de uma agência independente procurava separar as funções de formular políticas, regular o mercado e operar serviços. Antes, essas atividades estavam concentradas dentro da estrutura estatal.
Em abril de 1998, o Decreto nº 2.546 aprovou o modelo de reestruturação e desestatização das empresas federais de telecomunicações. O Plano Geral de Outorgas dividiu o país em três grandes regiões de telefonia fixa e reservou uma quarta área para o serviço de longa distância nacional e internacional.
O Plano Geral de Metas para a Universalização fixou obrigações de expansão das linhas individuais e dos telefones públicos. O desenho também separou as empresas de telefonia fixa das companhias celulares e previu a entrada das chamadas operadoras-espelho, criadas para disputar clientes com as antigas concessionárias.
A intenção era evitar que o monopólio estatal se transformasse em um monopólio privado nacional. O governo optou por fragmentar a Telebrás e criar empresas regionais, submetidas a metas e à concorrência progressiva.
Fonte: Gazeta Mercantil (29/07/2026)
Nota da Redação: A evolução do artigo segue amanhã, com a parte 2.
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