O debate acerca dos limites da atuação do TCU sobre as entidades fechadas de previdência complementar (EFPCs) voltou ao centro da arena jurídica a partir da consolidação de entendimentos que admitem o controle direto dessas entidades sob o argumento da proteção do erário e da possibilidade de responsabilização futura da União por déficits atuariais. Essa leitura, contudo, demanda cautela. Ao equiparar déficit a prejuízo e ao presumir, de forma abstrata, risco ao patrimônio público, corre-se o risco de desestruturar o regime constitucional da previdência complementar, comprometendo sua autonomia, sua racionalidade econômica e sua própria finalidade.
A previdência complementar fechada opera sob lógica distinta daquela que informa o controle clássico das finanças públicas. Trata-se de um sistema de capitalização de longo prazo, sujeito a flutuações conjunturais, riscos de mercado e estratégias de investimento que não podem ser avaliadas a partir de uma ótica simplificadora ou retrospectiva. É nesse contexto que se impõe a reafirmação de um ponto fundamental: déficit atuarial não é sinônimo de prejuízo, tampouco autoriza, por si só, a expansão ilimitada da competência fiscalizatória do TCU.
O artigo 202 da Constituição consagrou a previdência complementar como regime de natureza privada, organizado de forma autônoma em relação ao regime geral e ao regime próprio de previdência social. Essa autonomia não é meramente retórica. Ela se concretiza em um arranjo institucional próprio, delineado pelas Leis Complementares nº 108/2001 e nº 109/2001, que atribuem às EFPCs personalidade jurídica privada, governança específica e um sistema especializado de regulação, supervisão e fiscalização.
Justificativa não se sustenta
A criação da Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc), por meio da Lei nº 12.154/2009, reforçou essa opção constitucional. Coube a essa autarquia especial exercer o controle de primeira ordem sobre as EFPCs, considerando as especificidades técnicas, atuariais e financeiras do setor. Ao Conselho Nacional de Previdência Complementar (CNPC) foi atribuída a função normativa, e à Câmara de Recursos da Previdência Complementar, o papel recursal. Trata-se, portanto, de uma rede de controles desenhada para lidar com a complexidade e a volatilidade inerentes à previdência complementar fechada.
A ampliação do controle direto do TCU sobre as EFPCs, desconsiderando esse desenho institucional, tensiona o princípio da legalidade e esvazia a razão de ser de um órgão regulador especializado. Não se trata de afastar o controle estatal, mas de reconhecer que ele deve ser exercido nos limites e pelas vias constitucionalmente estabelecidas.
Um dos principais fundamentos utilizados para justificar a atuação direta do TCU sobre as EFPCs é a alegação de que os recursos aportados por patrocinadores públicos manteriam natureza pública, atraindo a competência da Corte de Contas. Essa premissa, entretanto, não se sustenta à luz do regime jurídico da previdência complementar.
As contribuições vertidas aos planos de benefícios — inclusive aquelas realizadas por patrocinadores estatais — incorporam-se ao patrimônio previdenciário e passam a ostentar natureza privada, vinculadas exclusivamente ao custeio dos benefícios contratados. Não se confundem com dotações orçamentárias livres, nem permanecem sob disponibilidade do ente patrocinador. São recursos afetados, submetidos a regras próprias de capitalização, solvência e equilíbrio atuarial.
Mesmo nas hipóteses de equacionamento de déficit, previstas no artigo 21 da Lei Complementar nº 109/2001, não há conversão automática da totalidade do patrimônio da EFPC em patrimônio público. O equacionamento é mecanismo excepcional, compartilhado entre patrocinadores, participantes e assistidos, e pode se dar por múltiplas vias, como aumento de contribuições ou ajustes de benefícios futuros. Admitir que a mera possibilidade abstrata de aporte futuro da União autorize a fiscalização direta de toda a entidade significa transformar uma exceção em regra e esvaziar, na prática, a autonomia do sistema.
Equiparação de déficit a prejuízo reflete punitivismo
Outro ponto crítico do debate reside na assimilação indevida entre déficit atuarial e prejuízo financeiro. Essa equiparação revela incompreensão da lógica econômica que rege os fundos de pensão.
O déficit atuarial pode ter natureza conjuntural ou estrutural. O déficit conjuntural decorre de oscilações macroeconômicas, variações de taxa de juros, inflação, desempenho temporário dos ativos e mudanças nos cenários de mercado. É fenômeno inerente ao regime de capitalização e, muitas vezes, reversível ao longo do tempo. Já o déficit estrutural está associado a fatores mais permanentes, frequentemente relacionados a decisões das patrocinadoras, como programas de desligamento, alterações no perfil da massa de participantes ou políticas remuneratórias.
Tratar qualquer déficit como indicativo de dano, má gestão ou prejuízo efetivo conduz a uma visão excessivamente punitiva e retrospectiva, incompatível com investimentos de longo prazo. Sob essa ótica, toda decisão que envolva risco — elemento indissociável da busca por rentabilidade — passa a ser potencialmente censurável, criando um ambiente de aversão ao risco que compromete a sustentabilidade dos planos e, paradoxalmente, aumenta a probabilidade de desequilíbrios futuros.
O controle exercido pelo TCU desempenha papel relevante no sistema constitucional, mas não é ilimitado. A experiência institucional brasileira demonstra que, em setores altamente técnicos e regulados, o controle externo deve ser exercido com deferência às escolhas e à expertise dos órgãos especializados.
No caso das EFPCs, a fiscalização de primeira ordem pressupõe conhecimento profundo de atuária, mercado financeiro, gestão de riscos e governança previdenciária. A Previc, uma autarquia federal, foi concebida exatamente para essa finalidade. Ao TCU cabe, legitimamente, o controle sobre os entes públicos patrocinadores e sobre a própria atuação da autarquia reguladora, avaliando se esta cumpre adequadamente suas funções. Esse é o espaço próprio do controle de segunda ordem.
Considerações finais
A substituição prática do regulador pelo órgão de controle, com a imposição direta de comandos, auditorias e juízos de mérito sobre decisões de investimento, gera sobreposição de competências, insegurança jurídica e risco de decisões contraditórias. Além disso, afasta gestores qualificados, inibe estratégias legítimas de investimento e fragiliza a governança das entidades.
A proteção dos participantes e assistidos da previdência complementar não se alcança por meio da ampliação indiscriminada do controle, mas pela preservação de um arranjo institucional coerente, tecnicamente qualificado e juridicamente seguro. Reconhecer que déficit não é sinônimo de prejuízo é passo essencial para evitar leituras simplificadoras que desconsideram a natureza de longo prazo e o caráter privado das EFPCs.
O desafio contemporâneo consiste em harmonizar controle e autonomia, fiscalização e deferência, responsabilidade e racionalidade econômica. O fortalecimento da previdência complementar fechada passa, necessariamente, pelo respeito às balizas constitucionais que a estruturam. Fora disso, o risco não é apenas jurídico, mas sistêmico.
Fonte: Conjur e Ophir Cavalcante Júnior (05/02/2026)
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