Fundos de Pensão: A defesa em processos administrativos regulatórios sobre fundos de pensão

 

Nas últimas três décadas, o Brasil passou por uma transformação institucional profunda A partir da década de 1990, a liberalização de mercados, as privatizações e a reorganização da atuação econômica do Estado foram acompanhadas pela criação e consolidação de autoridades reguladoras dotadas de especialização técnica, autonomia decisória e amplas competências de fiscalização. 

O Estado deixou de ser apenas prestador direto de determinados serviços e passou a exercer, com crescente intensidade, funções de regulação, supervisão, coordenação e enforcement. 

Essa trajetória é descrita pelo Ipea como um processo de “agencificação”, que se estende de 1996 a 2026 e posiciona as agências como instrumentos centrais da atuação estatal brasileira.

Esse movimento não se encerrou com a criação das agências. Transformação digital, inovação financeira, novos modelos de negócio, proteção de consumidores e investidores, sustentabilidade e integração entre mercados ampliaram a complexidade dos objetos regulados. 

Em consequência, cresceram tanto as exigências de conformidade impostas às empresas quanto a capacidade técnica e informacional dos supervisores. 

O ambiente contemporâneo é marcado por monitoramento baseado em riscos, cruzamento de dados, deveres permanentes de informação, instrumentos cautelares e múltiplos canais de responsabilização.

Os números ajudam a dimensionar essa realidade, embora a evolução não seja linear em todos os órgãos ou indicadores. Ao final de 2025, a Comissão de Valores Mobiliários registrava 804 processos com potencial sancionador em andamento; naquele ano, foram instaurados 95 processos administrativos sancionadores, 49 foram julgados pelo Colegiado e as multas aplicadas alcançaram aproximadamente R$ 511,5 milhões.

Houve 65 pessoas sancionadas e 67 absolvidas — dado que, além da intensidade do enforcement, revela a importância concreta da análise individual de cada acusação.

No campo concorrencial, o Cade instaurou 90 investigações em 2025, homologou 77 Termos de Compromisso de Cessação e registrou R$ 669 milhões entre multas e contribuições pecuniárias. 

Na previdência complementar fechada, a Previc concluiu 72 procedimentos de fiscalização em 70 entidades, registrando aumento de 12% nas determinações e de 29% nas recomendações em comparação com 2024. 

Esses resultados mostram um enforcement que não se limita à punição: ele combina investigação, monitoramento, correção de condutas, recomendações e soluções consensuais.

No setor de seguros, a Lei Complementar nº 213/2025 ampliou o universo supervisionado pela Susep, alcançando cooperativas e atividades de proteção patrimonial mutualista. 

Paralelamente, o regime sancionador foi revisto para incorporar novas penalidades, critérios de dosimetria, medidas acautelatórias e termos de compromisso; entre as mudanças divulgadas pela própria autarquia estão a possibilidade de inabilitação por até 20 anos e novos limites para multas. 

Trata-se de exemplo recente de como a expansão material da regulação vem acompanhada do reforço de seu aparato sancionador.

Por fim, nas não menos importante, apesar da carência de dados referentes a processos sancionadores do Banco Central do Brasil, estando na iminência de uma onda de novos processos com potenciais complexos a vida de diversas em razão da recente onda de liquidação de instituições financeiras ocorridas no Brasil.

Esse cenário produz uma conclusão inevitável: a defesa em processos administrativos regulatórios deixou de ser uma preocupação periférica ou episódica. 

Ela deve integrar a governança das organizações e o gerenciamento de riscos de administradores, diretores, conselheiros, auditores, responsáveis técnicos e demais profissionais que atuam em mercados regulados.

Fundamento Constitucional

O poder sancionador da Administração não existe fora da Constituição. O artigo 5º, inciso LIV, estabelece que ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; o inciso LV assegura aos litigantes em processos administrativos e aos acusados em geral o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. 

A Constituição também garante a duração razoável do processo, o acesso ao Poder Judiciário e a inadmissibilidade de provas ilícitas.

Essas garantias não representam obstáculos à eficiência regulatória. Ao contrário, constituem as condições de legitimidade do enforcement. 

Quanto mais severa for a consequência possível — multa, inabilitação, restrição de atividade, afastamento de administrador ou cassação de autorização —, maior deverá ser o rigor na formulação da acusação, na produção da prova, na valoração dos argumentos defensivos e na motivação da decisão.

A própria Resolução CVM nº 45 submete a atuação sancionadora a princípios como legalidade, motivação, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, devido processo e presunção de inocência.

A pessoalidade e a individualização da sanção também se projetam sobre o direito administrativo sancionador. Os incisos XLV e XLVI do artigo 5º consagram, no campo penal, a intranscendência e a individualização da pena. 

No processo regulatório, esses vetores se traduzem na necessidade de demonstrar quem praticou a conduta, qual dever jurídico lhe era aplicável, de que forma agiu ou se omitiu, quais provas sustentam a imputação e qual é o nexo entre sua atuação e a infração. 

A posição ocupada pelo acusado pode definir suas atribuições, mas não substitui a prova da responsabilidade pessoal.

Estatudo de proteção

A Lei nº 9.784/1999 estabelece as normas gerais do processo administrativo federal e declara, já em seu artigo 1º, que elas se destinam especialmente à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração. 

Seu artigo 2º reúne princípios essenciais: legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

A proporcionalidade recebe formulação particularmente importante: a Administração deve preservar a adequação entre meios e fins, sendo vedada a imposição de obrigações, restrições ou sanções em medida superior à estritamente necessária ao atendimento do interesse público. 

A lei também proíbe a aplicação retroativa de nova interpretação administrativa, exige a indicação dos pressupostos de fato e de direito da decisão e assegura comunicação, alegações finais, produção de provas e recursos nos processos que possam resultar em sanções.

O contraditório previsto pela lei não é meramente formal. O administrado tem direito de conhecer a tramitação, consultar os autos, obter cópias, formular alegações e apresentar documentos antes da decisão. 

Pode requerer diligências e perícias, e as provas por ele apresentadas devem ser consideradas na motivação do relatório e da decisão. Seu indeferimento somente é admissível por decisão fundamentada e quando se trate de prova ilícita, impertinente, desnecessária ou protelatória.

A motivação, por sua vez, deve ser explícita, clara e congruente sempre que o ato limite direitos, imponha sanções ou decida recursos. Não basta reproduzir a acusação ou invocar genericamente o interesse público. 

É necessário enfrentar os argumentos relevantes da defesa, explicar a apreciação das provas e demonstrar a conexão lógica entre fatos, enquadramento jurídico e conclusão. 

O STJ já reconheceu que a motivação dissociada dos fatos do caso compromete a validade do ato administrativo; em linha semelhante, o STF invalidou decisões padronizadas que não individualizavam as situações concretas e não respeitavam contraditório, ampla defesa e segurança jurídica.

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro reforça esse dever. Seus artigos 20 a 24 exigem que decisões públicas considerem consequências práticas, demonstrem a necessidade e a adequação da medida, examinem as circunstâncias concretas da conduta e evitem que mudanças posteriores de orientação invalidem situações constituídas segundo as diretrizes vigentes à época. 

Na aplicação de sanções, devem ser ponderados a natureza e a gravidade da infração, os danos, os antecedentes e as circunstâncias agravantes e atenuantes.

Intensificação do enforcement

A Lei nº 13.506/2017 estruturou o processo administrativo sancionador nas esferas do Banco Central e da CVM. No âmbito do Banco Central, ela alcança instituições supervisionadas, integrantes do Sistema de Pagamentos Brasileiro, administradores, membros de diretorias, conselhos de administração e fiscal, comitês de auditoria, auditores e responsáveis técnicos. 

O diploma tipifica infrações relacionadas, entre outros temas, a controles internos, governança, gerenciamento de riscos, informações regulatórias, operações financeiras, auditoria e relacionamento com clientes.

Seu arsenal sancionador inclui admoestação pública, multa, proibições de serviços ou atividades, inabilitação para cargos de administração e cassação de autorização. 

A multa pode alcançar o maior valor entre 0,5% da receita de serviços e produtos financeiros do ano anterior e R$ 2 bilhões; a inabilitação pode chegar a 20 anos. 

A lei exige que a dosimetria considere gravidade, duração, lesão ou perigo de lesão, vantagem econômica, capacidade do infrator, valor da operação, reincidência e colaboração com a autoridade.

Ao mesmo tempo, a lei prevê mecanismos de racionalidade sancionadora. O Banco Central pode deixar de instaurar processo quando a lesão ao bem jurídico for baixa e outros instrumentos de supervisão forem mais efetivos. 

Há termos de compromisso, medidas cautelares e acordos administrativos em processo de supervisão. A defesa deve ser apresentada em 30 dias, a acusação deve indicar os fatos imputados e as provas  somente  podem  ser  recusadas  de  forma fundamentada. 

As  decisões condenatórias são recorríveis ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, sendo vedado agravar a penalidade em razão do recurso do acusado.

Esses instrumentos demonstram que enforcement não é sinônimo de aplicação automática da pena mais grave. A seleção da resposta estatal — orientação, alerta, correção, cautelar, acordo ou sanção — deve guardar correspondência com a relevância da conduta, a lesão ao bem protegido e a utilidade concreta da medida.

A própria CVM utiliza ofícios de alerta, stop orders, termos de compromisso e acordos de supervisão, ao lado dos processos sancionadores tradicionais.

Responsabilização do administrador 

A expansão das obrigações regulatórias trouxe maior exposição pessoal de diretores, conselheiros e responsáveis por funções estatutárias. 

Normas que atribuem deveres específicos a determinados cargos permitem, legitimamente, a apuração da conduta de seus ocupantes. O problema surge quando a posição funcional é transformada, por si só, em prova de autoria, culpa ou participação.

Em manifestação de voto de 2025, a CVM ressaltou que a responsabilidade dos diretores deve ser examinada conforme seu perímetro de atuação, definido pela lei, pelo estatuto e pelas circunstâncias concretas. 

Mesmo em situações de direção sem designação específica ou de supervisão hierárquica, a responsabilidade continua individual; a apuração deve verificar a efetiva contribuição de cada pessoa, e o afastamento ou reconhecimento da responsabilidade dependerá dos elementos fáticos do caso.

Essa orientação é coerente com a própria Resolução CVM nº 45, que exige que a peça acusatória contenha análise de autoria, individualização da conduta e remissão expressa às provas que demonstrem a participação do acusado. 

A formulação é relevante: não basta descrever uma irregularidade ocorrida na organização e, em seguida, listar os administradores que ocupavam cargos no período. É preciso construir a ponte probatória entre a infração e cada pessoa física acusada.

Devem ser vistos com cautela, portanto, raciocínios baseados exclusivamente em presunções hierárquicas, responsabilidade por pertencimento a órgão colegiado, afirmações genéricas de falha de supervisão ou inversão tácita do ônus da prova. 

O STF já afastou penalidade automática desvinculada da demonstração de ilicitude, intenção ou circunstâncias concretas, considerando violados o devido processo e a proporcionalidade. Embora aquele julgamento tenha ocorrido em matéria tributária, sua fundamentação oferece um parâmetro significativo contra automatismos sancionadores.

Defesa regulatória

Na prática, a consistência do processo deve ser examinada em diferentes dimensões:

• Delimitação da acusação: identificação precisa dos fatos, do período, das normas supostamente violadas e da participação de cada acusado;
• Tipicidade e base normativa: correspondência entre a conduta comprovada e a infração descrita em lei ou regulamento vigente à época;
• Autoria e elemento subjetivo: demonstração da ação ou omissão pessoal, do dever funcional e do nexo causal, sem responsabilização automática pelo cargo;
• Acesso à informação: disponibilização dos autos e dos documentos necessários à compreensão e contestação da imputação;
• Instrução probatória: possibilidade real de apresentar documentos, pareceres, perícias, esclarecimentos técnicos e contraprovas;
• Coerência decisória: enfrentamento dos argumentos defensivos e observância dos precedentes administrativos aplicáveis;
• Proporcionalidade e dosimetria: avaliação da gravidade, duração, dano, vantagem, capacidade econômica, boa-fé, regularização e cooperação;
• Segurança jurídica: respeito às orientações vigentes à época, à vedação de retroatividade gravosa e, quando necessária, à adoção de regime de transição.

Esses elementos decorrem diretamente da Constituição, da Lei nº 9.784/1999, da Lei nº 13.506/2017 e da LINDB. Eles também correspondem às exigências procedimentais incorporadas pelos próprios reguladores, como individualização da acusação, consideração das provas, decisões fundamentadas e dosimetria proporcional.

Governança empresarial

Uma defesa eficaz começa antes do processo. Organizações reguladas devem manter clareza sobre atribuições estatutárias, alçadas decisórias, delegações, fluxos de supervisão e mecanismos de escalonamento de problemas. 

Atas, pareceres, registros de divergência, relatórios de compliance, comunicações internas e evidências de acompanhamento permitem reconstruir não apenas o que foi decidido, mas quem participou, quais informações estavam disponíveis e quais providências eram razoavelmente exigíveis naquele momento.

Durante uma investigação, a preservação organizada de documentos, a formação de uma cronologia confiável e a integração entre análise jurídica, contábil, econômica e operacional são decisivas. 

A defesa deve compreender a lógica técnica empregada pelo regulador, mas também testar criticamente suas premissas, fontes de dados e inferências. Em matéria sancionadora, uma conclusão institucional sobre falha de processo não autoriza, sem prova adicional, a responsabilização de toda a cadeia de gestão.

Também é necessário avaliar estrategicamente os instrumentos consensuais. Termos de compromisso e acordos de supervisão podem produzir soluções mais eficientes em determinados casos, mas possuem requisitos, consequências e graus distintos de reconhecimento dos fatos. 

A decisão entre litigar, corrigir, cooperar ou negociar deve considerar a robustez da prova, os impactos reputacionais, a exposição de pessoas físicas, os desdobramentos perante outras autoridades e os efeitos sobre a continuidade do negócio.

Preservação de garantias

O Brasil vive uma etapa de maturidade de seu Estado regulador. Autoridades mais especializadas, instrumentos de supervisão baseados em risco e mecanismos sancionadores mais expressivos podem contribuir para mercados íntegros, competitivos e confiáveis. Essa evolução, entretanto, deve ser acompanhada pelo amadurecimento das garantias aplicáveis aos administrados.

Não existe contradição entre enforcement efetivo e ampla defesa.

A sanção bem fundamentada é mais legítima; a acusação individualizada é mais precisa; o contraditório qualifica a prova; e a proporcionalidade torna a resposta estatal mais confiável. 

Decisões genéricas, presunções de responsabilidade e automatismos punitivos não fortalecem o regulador: expõem a fragilidades jurídicas justamente a atuação institucional que se pretende preservar.

O verdadeiro avanço regulatório exige equilíbrio. Empresas e administradores devem estar sujeitos a controles rigorosos e responder por infrações efetivamente demonstradas. 

Mas o Estado, ao exercer seu poder sancionador, deve igualmente se submeter à Constituição, à legalidade, à segurança jurídica e ao dever de motivação.

Em um ambiente de enforcement crescente, defender essas garantias não significa enfraquecer a regulação. Significa assegurar que ela permaneça técnica, legítima e compatível com o Estado Democrático de Direito.

Fonte: Capital Aberto (19/10/2026)